| 記者 江宜航 林春霞
2013年5月8日，交通運輸部在其網(wǎng)站發(fā)布《收費公路管理條例（修正案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）稱，為加強并規(guī)范對收費公路的管理，交通運輸部擬對《收費公路管理條例》作多處修改。
消息發(fā)布后，引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注。 6月5日，中國物流與采購聯(lián)合會就《征求意見稿》組織部分會員單位和物流企業(yè)進行座談，并于其后向交通運輸部提交了《關(guān)于＜收費公路管理條例（修正案征求意見稿）＞的修改建議》。但時至今日，仍未收到有關(guān)部門的回復(fù)，《征求意見稿》亦無下文。
《征求意見稿》修改23處
對照《征求意見稿》，記者發(fā)現(xiàn)，修改達23處。其中，第七條提出的“對符合國家規(guī)定的整車合法裝載鮮活農(nóng)產(chǎn)品運輸車輛”免交車輛通行費，以及第四十六條提出的“收費公路及收費站名稱、收費單位、收費標(biāo)準、收費期限、通行費收支以及養(yǎng)護管理目標(biāo)完成情況等信息應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向社會公布，接受社會監(jiān)督”被認為是合理和進步的修改。而第十四條第二款提出的“國家實施免費政策給經(jīng)營管理者合法收益造成影響的，可通過延長收費年限等方式予以補償”等條款，則讓人頗有些無厘頭之感。
接受中國經(jīng)濟時報記者采訪的業(yè)內(nèi)人士和物流企業(yè)普遍認為，國家出臺政策給經(jīng)營管理者合法收益帶來的損失，即使應(yīng)予補償，也不應(yīng)由使用者承擔(dān)。物流企業(yè)的貨運車輛并沒有享受到免費政策的優(yōu)惠，卻也要承擔(dān)延長收費年限的負擔(dān)。這種由政府“請客”，用戶“買單”，而且讓沒有“用餐”的貨運車輛來承擔(dān)相應(yīng)損失的做法，存在明顯的不公平。
中物聯(lián)：提出六條修改建議
“《征求意見稿》從規(guī)范收費，增強管理，提高信息透明度等方面來看的確有很多亮點。但是，延長收費年限，對物流企業(yè)不利。對貨運而言，既沒有享受到減免政策帶來的好處，又要承擔(dān)延長收費年限所帶來的負擔(dān)，這樣的修改顯然不合理。 ”中國物流與采購聯(lián)合會副會長賀登才在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時表示。
賀登才告訴記者，得知《收費公路管理條例（修正案征求意見稿）》的消息后，中國物流與采購聯(lián)合會及時組織了部分會員單位和物流企業(yè)進行了座談，并深入部分物流企業(yè)進行了調(diào)研，充分聽取了他們的意見。大家普遍認為，新政策對我國物流業(yè)發(fā)展具有促進作用，但一些條例并不完善，有待進一步明確和規(guī)范。
據(jù)賀登才介紹，為了進一步協(xié)助交通運輸部門做好《收費公路管理條例》的修訂工作，中國物流與采購聯(lián)合會在充分征求會員單位和物流企業(yè)的意見后，在《征求意見稿》規(guī)定的時間內(nèi)，正式向交通運輸部提交了《關(guān)于＜收費公路管理條例（修正案征求意見稿）＞的修改建議》，提出了6個方面的修改意見：
一是國家實施免費政策不應(yīng)通過延長收費年限方式予以補償，更不應(yīng)由未享受政策的物流企業(yè)來承擔(dān)。建議將《征求意見稿》第十四條第二款修改為“國家實施免費政策給經(jīng)營管理者合法收益造成影響的，由公共財政予以補償，具體補償辦法由國務(wù)院交通運輸主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定”。或者取消免費政策，刪除此部分內(nèi)容。
二是延長收費年限概念模糊，建議明確延長收費年限的期限。 《征求意見稿》第十四條延續(xù)了2004年版《條例》對收費公路收費期限的規(guī)定，并增加了第三款：“（三）高速公路因改建擴容增加投資需調(diào)整收費年限的，可依據(jù)本條例有關(guān)規(guī)定重新核定”。該條款沒有明確是否可以突破收費公路最長收費期限，也沒有明確延長收費年限的核定方法和最終期限，這將導(dǎo)致收費公路可以不斷延長收費年限，取消收費變得遙遙無期。
三是針對養(yǎng)路費用來源誰來負擔(dān)問題，建議公路還貸、經(jīng)營期滿后養(yǎng)護費用由燃油稅解決。 《征求意見稿》第十四條新增第四款規(guī)定：“還貸、經(jīng)營期滿后，除由公共財政承擔(dān)養(yǎng)護費用的以外，高速公路可按滿足基本養(yǎng)護管理支出需求的原則收取通行費，收費年限可按照公路的兩個大修周期進行核準。 ”而使用者已經(jīng)通過繳納燃油稅的方式，支付了公路的養(yǎng)護費用。因此，公路還貸、經(jīng)營期滿后的養(yǎng)護費不應(yīng)再由使用者負擔(dān)。建議刪除第十四條新增第四款規(guī)定。或明確“還貸、經(jīng)營期滿后，高速公路養(yǎng)護費用由收取的燃油稅中支出”。
四是建議對“統(tǒng)貸統(tǒng)還”投融資模式加以限制，鼓勵民間資本進入公路領(lǐng)域。 《征求意見稿》第十一條維持2004年版 《條例》，繼續(xù)鼓勵收費公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”投融資模式，并就此刪除了第三十七條第二款“政府還貸公路在批準的收費期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費”。 “統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式為解決省市公路建設(shè)資金缺口提供了思路，但應(yīng)加以限制和約束。否則，極易導(dǎo)致所有政府還貸收費公路都采取最長收費年限和最高收費標(biāo)準，并以各種理由超期收費。這種以“好路”補貼“差路”，以“老路”補貼“新路”的辦法不符合“誰使用、誰收費”的基本原則，侵占了使用者的合法權(quán)益，存在明顯的收費不公平問題。
五是建議國家上收公路收費標(biāo)準制定和調(diào)整權(quán)限。目前，收費公路收費標(biāo)準由各地制定，導(dǎo)致水平差異較大，極大地影響了公路收費的公信力，也不利于全國路網(wǎng)統(tǒng)一運營。 《征求意見稿》第十六條雖然對兩種收費公路收費標(biāo)準的計算依據(jù)做了規(guī)定，但是沒有具體的計算方法，各項計算指標(biāo)較為簡單，對收費標(biāo)準調(diào)整因素的確認也較為模糊，不利于規(guī)范各地標(biāo)準的制定。為維護路網(wǎng)統(tǒng)一運營、促使全國收費標(biāo)準相對統(tǒng)一，建議第十六條最后增加一款：“收費公路的收費標(biāo)準制定和調(diào)整由國務(wù)院交通運輸主管部門統(tǒng)一管理，具體辦法由國務(wù)院交通運輸主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。 ”
六是建議進一步公開公路收支和還貸情況。收費公路收支和還貸情況不公開，缺乏社會監(jiān)督，這是公眾反映最為強烈的問題。《征求意見稿》關(guān)于公路收支情況信息公開的范圍還不夠全面，建議將第四十六條修改為：“收費公路及收費站名稱、收費單位、收費標(biāo)準、收費期限、通行費收支、延長收費期限以及養(yǎng)護管理目標(biāo)完成情況等信息應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向社會公布，完善信息公開制度、價格聽證制度和價格審計制度，接受社會監(jiān)督。收費公路信息公開的具體辦法由國務(wù)院交通運輸主管部門會同國務(wù)院發(fā)展改革、財政部門制定。 ”建議在法律責(zé)任部分增加一款 “收費公路管理實施地方領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制，公路收支情況納入年度審計”。
高速公路管理處：免費通行政策帶來不少困難
不過，在公路運輸管理部門看來，延長收費年限是大勢所趨，也是實際需要。
浙江金麗溫高速公路溫州管理處相關(guān)人士在接受本報記者采訪時說，節(jié)假日免費政策給高速公路帶來了不少困難。
“首先是通行費收入銳減。 ”上述相關(guān)人士告訴記者，從2012年國慶節(jié)，國家實行法定節(jié)假日7座以下小客車免費通行政策以來，一共免費了4次，金麗溫高速公路溫州段3個收費站，在上述4次小客車免費通行期間，通行費收入較上年同期不免費的情況，下降了約60％，約為800萬元左右。若再考慮到自然增長率（一般為10％），以及因免費政策刺激增加的流量 （預(yù)計30％），4次免費溫州段的通行費至少免費1000萬元以上。
其次是運營成本增加。因為流量的驟增，造成道路養(yǎng)護成本和路損事故逃逸率增加，增加了部分專用的標(biāo)志標(biāo)牌等。
再次是道路主線暢通壓力增加。免費通行后，收費站通行比較順暢，不再有排隊等候現(xiàn)象，但隨著大量的車流涌入高速公路，一些平時就已經(jīng)接近飽和的路段不堪重負，頻頻發(fā)生事故、堵車，再加上一些新手駕駛員初上高速，個別駕駛員未養(yǎng)成良好的駕駛習(xí)慣，大量占用高速公路右側(cè)的應(yīng)急通道，致使一些事故的處置得不到及時有效的解決，從而又引發(fā)了出行民眾快速通行的需求與道路暢通壓力的矛盾進一步激化。
最后是社會輿論壓力增大。近兩年來，國家所有的二級公路收費站基本上全部取消了收費，一級公路收費站也在考慮逐步取消收費，要求取消高速公路收費的呼聲也越來越高。去年出臺的節(jié)假日免費政策也未能惠及到所有的民眾，無法享受該項政策的車主和駕駛員在無奈之下，將情緒轉(zhuǎn)向了高速公路的業(yè)主及收費人員身上，對高速公路企業(yè)提出了新的挑戰(zhàn)。另外，此次修正案一提出延長收費年限，引發(fā)了部分未享受過免費政策或上高速卻無法享受免費政策的車主和駕駛員的抗議。
而據(jù)交通運輸部科學(xué)研究院交通財政與金融研究所常務(wù)副所長胡方俊測算：重大節(jié)假日，一個省收費公路的收費額在3000萬元至5000萬元，幾個重大節(jié)假日加在一起大約6億元，全國近200億元收入減少。
專家：要形成長效投融資和監(jiān)督機制
據(jù)記者了解，目前我國高速公路仍處于建設(shè)高潮期，一方面存在建設(shè)資金籌措難、建設(shè)難度大；另一方面又面臨項目多，人員少，管理力量薄弱。
以浙江為例。來自浙江省公路管理局提供的資料顯示，目前浙江省公路建設(shè)存在諸多制約因素：一是融資難、建設(shè)資金缺口大。近年來，國家從適度寬松的貨幣政策轉(zhuǎn)向穩(wěn)健的貨幣政策，同時執(zhí)行嚴格的政府融資平臺監(jiān)管政策，公路建設(shè)融資難的問題日益凸顯。二是政策處理難。尤其是土地問題已經(jīng)成為嚴重制約，表現(xiàn)在用地指標(biāo)數(shù)量不足，耕地占補平衡和基本農(nóng)田補劃難以完成。同時還面臨征遷難。城鄉(xiāng)人口流動大，特別是農(nóng)村人員大量長時間外出，給征地和拆遷工作帶來難度，部分征遷對象漫天要價也影響了工程的順利推進。三是橫向協(xié)調(diào)難。部分高速公路項目建設(shè)推進過程中與橫向部門溝通協(xié)調(diào)方面問題較大，如涉及跨越鐵路施工或者電力、燃氣管道遷改等問題，協(xié)調(diào)難度大，過程歷時較長，涉及費用高，影響到工程順利推進，成為制約工程推進的難點和瓶頸。
對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部研究員魏際剛在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時表示，一項政策出臺，要兼顧多方利益，利益的平衡與延長收費年限有關(guān)。
他說，修路的出發(fā)點是“造福于民，強大國家”，現(xiàn)在矛盾的焦點主要是收費的額度和期限問題，收費太高，期限太長，消費者接受不了；收費太少，投資者又承受不了。
在魏際剛看來，矛盾根源主要是供給不足所致。政府建設(shè)資金有限，需要鼓勵社會資本參與高速公路的建設(shè)，誰投資誰收費也無可厚非，否則社會資本就沒有投資的積極性，同時也會造成基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足，這樣會影響經(jīng)濟發(fā)展。但是，收費公路也要考慮國家可持續(xù)發(fā)展，修路是為了造福百姓，要把服務(wù)民生和國家發(fā)展放在更重要的位置。
魏際剛對記者說，從《征求意見稿》第四條來看，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”有明顯的交叉補貼含義。
“一條路段收入用于另一條路段，并不太合理。這樣不僅讓消費者長期買單，而且容易滋生腐敗，還有可能帶來不公平性，不符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。 ”魏際剛表示。
此外，魏際剛認為，第七條第二項，國家實施免費政策給經(jīng)營管理者造成影響的，適當(dāng)延長收費年限。以及第八條第三項，關(guān)于定價的機制，顯然對效率因素考慮得不夠。
“適當(dāng)延長概念較模糊，而概念模糊，容易產(chǎn)生權(quán)利尋租和滋生腐敗的空間。 ”魏際剛說。
在魏際剛看來，《征求意見稿》不僅需要廣泛征求政府主管部門、學(xué)者、社會公眾、行業(yè)協(xié)會等相關(guān)人士的意見，同時還要形成長效投融資和監(jiān)督機制。他說，公路的建設(shè)與維護，除了靠自收自支以外，國家財政也要增加投入，隨著國家經(jīng)濟實力的增強，政府公共服務(wù)水平也要相應(yīng)提高，提供交通基礎(chǔ)設(shè)施是政府最基本的公共服務(wù)。此外，還要公開收費公路的收支情況，公路收入用在什么地方，建設(shè)和維護成本如何核算，收費年限的確定依據(jù)是什么，等等，都需要公開、公示，要體現(xiàn)有效性和公平性，要加強對收費公路的監(jiān)管，要形成長效的養(yǎng)護機制。
中國交通運輸協(xié)會快運分會一位工作人員也向記者表示，按理說高速公路應(yīng)該是按民生支柱去建的，但實際上在過去的很多年，高速公路都很賺錢，很多地方的高速公路都是非常好的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。一旦終止了收費，公路的養(yǎng)護、維修等怎么去解決？國家是否應(yīng)該考慮成立中國高速公路發(fā)展基金推進高速公路的后續(xù)發(fā)展。如果沒有專項基金，誰來養(yǎng)護？誰來大修？這些都是問題。
“其實誰投資誰受益，整個社會并不反對，只是希望收費合理些，比如說將收費變成一種公益行為，少收一些或者能夠維護費用就可以了，適當(dāng)有利益，但這利益到底有多少？一定要披露出來，接受社會的監(jiān)督，不能天天背著人發(fā)大財。現(xiàn)在重大節(jié)假日取消了收費，就說虧損得一塌糊涂。究竟虧損多少，需要個個環(huán)節(jié)通盤來看，如果不虧損，不能提出無理的要求。 ”上述中國交通運輸協(xié)會快運分會工作人員說。 |
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